日本国铁巨额债务产生的缘由与清偿过程|深度好文

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日本国铁巨额债务产生的缘由与清偿过程 | 深度好文

由于政府在极高程度上利用融资杠杆进行铁路建设,因此1987年民营化之前日本国铁已经累积了数量巨大的恶性债务,债务压力成为其被迫改革的主要原因之一。国铁的债务除了由民营化后的JR公司接承担部分之外,还计划通过出售国铁土地与JR公司股份等资产偿还,剩余则由财政兜底。财政清偿部分由于政府一度态度消极导致债务余额反弹,迫使政府调整偿债框架并切实安排偿债预算资金。国铁财务自生能力丧失导致其债务余额超过GDP的7%,国家难以承受,债务处理代价和所需要的时间大大超出预计,处理难度也远远超过国铁本身的商业化和民营化。日本国铁债务失控的教训值得认真汲取。


文/荣朝和  王大鹏

作者荣朝和为北京交通大学经济管理学院教授,研究方向:运输经济学、时空经济分析,本文最早刊发于2017年10期《综合运输》,发布已获作者授权。


一、国铁改革前的债务情况

日本国铁恰好在高铁开通的1964年度首次出现300亿日元的经营亏损,此后亏损逐渐增加,到1970年代中期每年的亏损额已增加到8000亿日元以上,1980年代以后每年的亏损已超过1万亿日元,其中1983、1984和1985三年均超过1.5万亿日元,最高的1985年达到1.8478万亿日元1日本国铁亏损大幅增加的原因主要是竞争能力丧失,突出表现是其在客货运输市场上的份额一直在加速下降,从1950年代中期到1980年代初,日本国铁客运周转量所占的市场份额从55%降至24%,货运周转量的市场份额更从52%降至不到8%,此外冗员和债务过重也加剧了问题1

日本国铁改革前累计亏损和长期债务变化趋势见图1。从1964年到1978年,国铁的累计亏损额超过5万亿日元,到1983年超过10万亿,3年后的1986年又加速上升到16.8万亿日元。为维持正常经营,除了每年接受大量补贴,国铁还需要借债才能度日,而且借债的数量越来越大。1985年度国铁借债达2.5万亿日元,其中用于偿还到期债务1万亿,支付利息1.3万亿,其余2000亿日元直接补贴营业。日本国铁的债务余额自1981到1986年每年分别增长1.75、1.89、1.94、1.84、1.74、1.50万亿日元,1986年度其长期债务余额已高达25.4万亿日元,还本付息的压力越来越大。1

 

图1 日本国铁改革前累计亏损和长期债务变化趋势图

来源:Japanese Ministry of Transport1985-1998 Annual Report of Transport Economy

 

日本国铁改革前每年投资和接受财政补贴变化趋势见图2。1从二战结束到1950年代后期,日本国铁的投资每年只有约1000亿日元,60年代起因新干线建设投资逐步增至每年2000亿、3000亿和4000亿日元,70年代至80年代初每年的投资则达到万亿日元左右。但由于政府直接投资很少,于是建设债务迅速累积起来,债务负担也越来越重甚至危及到正常运营。1969年政府开始向国铁少量提供债务利息补贴,1973年对国铁增加特别利息补贴2,财政补贴额从开始时的几十亿日元快速增加到2000亿以上,然后一路攀升至1981年的7334亿日元。后由于政府资金不足且1982年已确定要对国铁进行改革,因此从图中可以看出国铁的投资和补贴数额自此都有下降。 

图2 日本国铁改革前每年接受财政补贴数字变化示意图

来源:Japanese Ministry of Transport1985-1998 Annual Report of Transport Economy

 

日本国铁债务的构成主要是财政性融资和政府发行或担保的铁路债。日本的财政性融资(fiscal financing,有译为财政投融资)也称政策性金融,是以信贷方式运用的财政性资金,其来源包括大藏省资金运用部管理的邮政储蓄存款、政府特别会计的积累和剩余金、简易生命保险的积累和回收金等,通常用于为公共设施和需要扶植的民间产业筹集通融资金的金融活动。财政性融资不像一般会计项下财政资金严格须由国会批准预算才可执行,使用相对灵活,然而通常需要偿还。前述财政补贴的相当部分就是以这种债务形式提供的。此外日本政府虽原则上不能为一般法人的债务提供担保,但对特殊法人3例外,因此国铁时期日本政府也发行和担保了相当的铁路债。改革前的1986年度,日本国铁债务总余额中财政性融资的比重达40.2%,铁道债券占56.4%,银行贷款仅为3.4%。4

日本政府也曾利用各种办法包括准许提高运价帮助国铁,但连续13次提价都无济于事,国铁的财务状况仍然加速恶化,只能继续靠财政补贴和大量举债“借新还旧”得以维持。国铁改革之前的几年,其资产负债率已高达95%以上且仍不断攀升,如1983年为96.27%,1984年为96.56%,1985年为96.78%,1986年已达到97.00%。5这使得国铁的信用几近崩溃,面临破产威胁,改革已势在必行。

 

二、1987年国铁改革时的债务清偿计划

日本国铁改革的目的在于对国铁的管理制度和组织结构进行重组,以改善其经营。为此实施了国铁的民营化,将原国铁分割为JR东日本、JR东海、JR西日本、JR北海道、JR九州、JR四国6家地区性客运公司和全国性JR货运公司。国铁改革要使重组后的新企业能够摆脱沉重债务负担正常运营,于是巨额债务的妥善处理自然是核心任务

至1987年改革时,国铁自身的长期债务已达到25.4万亿日元,此外还有日本铁路建设公团的长期债务和本州四国联络桥公团债务5.1万亿,共计债务30.5万亿日元,约合当年日本GDP的7%。为实施国铁民营化,还需要建立1.3万亿日元用于补贴北海道、四国、九州三个岛屿JR公司(即JR三岛)的经营稳定基金,和5.3万亿日元原国铁剩余人员再就业及养老负担基金,这些当时也被视同于国铁债务。于是,日本国铁民营化改革共需要处理的债务总额是37.1万亿日元1,数额超过当年GDP的10%。

国铁改革时债务的处理思路是,各类铁道债券和民间借款由位置条件较好的三个JR本州公司直接或间接承担,属于政府财政性融资形成的债务以及国铁改革造成的债务,则由国铁清算事业团代表政府承担。4 于是,1987年日本国铁债务分担计划分为三部分:第一部分是JR公司承担的14.5万亿日元,包括:(1)JR公司承担与其资产(不含新干线)相当的债务约5.9万亿,其中JR东日本承担4.2万亿、JR东海0.5万亿、JR西日本1.1万亿、JR货运公司0.1万亿,JR三岛公司由于盈利能力差不承担债务;(2)新干线出租给JR本州的东日本、东海、西日本三个公司运行,这三家JR本州公司通过逐年付租金的方式间接负担新干线账面价值5.7万亿日元,当时新干线资产评估增值的2.9万亿日元也要由JR公司负担。

第二部分是出售原国铁的土地等资产以及JR公司上市后的股份,预期共计8.9万亿日元,包括土地7.7万亿、东京地铁股份0.7万亿、JR股份0.5万亿。在上述两大项之外,剩余的第三部分计13.8万亿日元由国家财政负担,约占总债务的37.19%。根据国会为国铁实施民营化制定的《日本国有铁道改革法》等系列法律,当年成立了“国有铁路清算事业团”和“新干线保有机构”,分别负责清算债务与租借新干线等事务。清算事业团负责清算的债务为25.5万亿日元,包括财政负担的那13.8万亿。整个债务偿还框架如表1所示。6

三、JR公司承担及出售原国铁资产的偿债情况

民营化改革后,条件相对优越的三个JR本州公司总体经营良好,按计划逐年清偿各自直接承担的债务。由于最早开通的东海道、山阳、东北、上越4条新干线收益情况不错,而三家JR本州公司为实现尽快上市需要更完整的财务支持数据,于是提出购买这些高铁线路。1991年,这4条高速铁路从新干线保有机构转让给JR,且重新评估加价1.08万亿日元。也就是说,这三家JR公司除了1987年计算的新干线价值8.6万亿以外,还追加付约1万亿日元取得新干线资产。考虑到JR公司已支付数年租金等因素,1991年时JR公司取得新干线应付出的金额为9.17万亿日元。7这三家JR公司从1992年起以60年时间分期支付购买相应新干线资产。

从有关文献可知,1987年国铁民营化时分配给三家JR本州公司承担的14.5万亿日元原国铁债务中,与新干线无关的那5.9万亿已在其后约10年左右的时间偿付完毕,与租用新干线相关的债务已转为以高于原数额的购买性资金支付,也已得到妥善安排。此外,三家JR本州公司还追加了超过2000亿日元的国铁职工退休金支出。这三家JR公司的财务状况良好,且因公司信用评级高,从1992年起就基本转向以银行贷款和自己发行普通公司债作为筹措资金的主要手段,可以说完全摆脱了过去只能依赖政府的状况。4因此一般认为这三家JR公司所应承担的国铁改革遗留债务问题已经解决。

1987年改革当年三家JR本州公司和JR货运公司的资产负债率都较高,其中JR东日本为91.73%, JR西日本为89.10%,JR东海为74.13%,JR货运公司为79.76%,而JR三岛公司的资产负债率则相对很低,其中JR北海道为7.33%,JR四国为7.70%,JR九州则为10.28%。由于三家JR本州公司债务清偿顺利,其资产负债率已经显著下降,到2013年,JR西日本的资产负债率已降至70.61%,JR东海为65.20%,而JR东日本只有45.79%8

相比之下,原国铁土地资产的出让效果却不尽如人意。其实国铁的土地并不是卖不出去,1980年代末正值日本泡沫经济期,房地产火热,地价高企,但政府认为那时如将国铁土地投入市场将会产生推波助澜的作用,使市场更加升温,于是在地价高涨时限制这些土地出售。国铁土地的大批出让是在地价大幅下降之后才逐步实施的。91987年清算事业团共有土地9238公顷,至1998年卖出了7979公顷; 1998年至2003年由接任的日本铁路建设公团卖出956公顷; 2003年后又卖出286公顷,目前尚存17公顷。10即原日本国铁99%以上的土地已被出售。但需说明,土地出让之前需要进行土地的平整、除污、通下水道等基础建设和整治处理,1987年至1998年清算事业团用于土地处理的费用,约占该期间土地出让总额6.6万亿日元的15%。

三家JR本州公司成功上市后,清算事业团和后续机构减持出售了日本政府所持的股份。JR东日本的股票分别于1993年、1999年和2002年售出,收入合计1.9939万亿日元;JR西日本的股票于1996年和2004售出,收入合计7485亿日元;JR东海的股票则分别于1997年、2005年和2006年售出,收入合计1.2919万亿日元。10这三家本州JR公司的股份到2006年已出售完毕,且收益超过预期。JR股票出售时的价格不算高,如果按这三家JR上市公司2015年的股票价格计算,减持收益还应该翻倍。当然也有分析认为,若政府早期不出售JR股票也可能会影响这些公司的商业化运作,它们的股价就不会有后来那么高,总之人们基本认可以市场价出售的三家本州JR公司股份。清算事业团还出售了原国铁持有的东京地铁股票,收入约9700亿日元。

四、1998年对偿债计划的调整

1987年国铁改革时债务清偿的思路是,让JR公司承担与其经营经营实力大体相应的偿债责任,而从原国铁剥离出来的土地资产售卖和JR公司上市减持收益归属清算事业团,用于清偿部分应由国家财政承担的债务,最后需要由财政兜多少底则取决于清算事业团的偿债结果。相对于比较成功的JR公司承担债务和出售资产部分债务清偿,日本政府从国铁改革到1998年一直表现消极,很少安排一般会计项下支出直接清偿旧债,甚至还把出售资产本应还债的收入挪用于铁路新建项目。如JR本州三公司追加负担的新干线转让费用,被规定2017年前以每年724亿日元投入用于整备新干线建设7,这部分资金并没有拿去清偿债务。

1987年偿债计划中由财政负担的13.8万亿日元当时并非由财政一次性核销,而是挂账处理,由于利息没有及时支付,结果债务余额随利息累积膨胀起来。国铁清算事业团1998年初债务数字相比1987年的变化见图31,可见债务总余额由25.5万亿日元增至27.7万亿日元,11年时间内不减反增。债务增加的主要原因包括利息负担、清算事业团本身费用、国铁职工退休金支出增加以及土地出让不顺利等,其中政府贷款利息支出数额巨大是因之前财政性融资高利率是固定不变的。从图中还可看出,清算事业团的收入中包括1.6万亿日元的政府补贴,如果没有这些投入,其债务余额还会增加得更多。

鉴于可供出售的国铁资产已经很少,日本政府研究了清算事业团取消后的国铁债务处理计划,终于认为应尽快开始正式预算拨款,不宜再继续拖延。1998年日本国会通过《关于日本国有铁路清算事业团之债务等处理的法律》11,撤销国铁清算事业团,重新安排了已达28.3万亿日元国铁结余债务的处理方式。

28.3万亿日元债务中的一部分8.1万亿被定义为是政府的无息贷款,由国家财政负责偿还;另一部分包括债券和贷款的16.1万亿有息债务也由国家财政预算承担;剩余4.1万亿主要是用于原国铁职工的退休金、劳动灾害补偿等职工福利,以及用于土地整治等将会发生的费用。规定JR本州三公司为职工年金追加0.17万亿日元,余下的3.9万亿债务由在日本铁路建设公团内新成立的“国铁清算事业本部”承担,该机构应负责出售已解散的原清算事业团遗留下来的资产(包括其余JR公司股份、剩余土地以及部分新干线增值收益等)用于偿债。2003年,日本铁路建设公团并入新成立的“铁路建设·运输施设整备支援机构”,相关剩余债务处理也就此改由该新机构负责。10

图3 日本国铁清算事业团1998年初债务数字相比1987年的变化

来源:Japanese Ministry of Transport1985-1998 Annual Report of Transport Economy

 

最重要的是,1998年的偿债法律规定在国家财政每年的一般会计支出预算中,为原国铁债务偿还列支1.34万亿日元,还要求从“烟草特别税”中拿出一部分作为偿还国铁债务的一个财源。随着香烟销量减少,烟草税作为国铁债务偿还的财源作用非常有限,但每年由财政一般会计预算中列支的偿债资金自此起到了关键性作用。虽然有分析认为日本近20年总体财政赤字膨胀,很多政府债务并没有能以正常的税收来偿还12,但1998年以后国铁债务由于财政直接支付,债务清偿还算比较顺利,而且至今该偿债的基本框架没有再改变。至2014年3月,由日本政府财政负责偿还的债务余额已降为18.1083万亿日元,约比1998年时承担的债务减少了四分之一。10

目前,JR三岛和JR货运公司的股份还在铁路建设?运输施设整备支援机构手中。这四家公司2015年3月的财务表显示净资产共2.01万亿日元,该数字包括JR三岛公司获得的经营安定基金。国铁遗留下来的资产还有大阪梅田站12.8公顷、大阪吹田1公顷和仙台长町1.6公顷在内的约17公顷土地。13

五、当年日本国铁投融资体制存在的问题

日本国铁债务的形成和清偿过程,与国铁特别是高速铁路建设投融资体制的变化密切相关,暴露出日本政府在铁路投融资及其财务政策方面存在重大失误。

日本政府二战后很长一段时期在国有铁路的发展上既没有必要的政府直接投资,也没有动员社会资本参与或鼓励国铁进行土地综合开发(其实日本私营铁路的土地开发一直比较成功),致使国铁单纯依靠债务搞建设,最终债台高筑进而财务崩溃。日本国铁1949年改为公社制前后制定过多次4或5年的“复兴计划”和设备投资计划,一直希望政府相应增加投资。但当时对不同运输方式实行区别对待,政府的铁路直接投资一直未能落实, 国铁只能主要依靠负债搞建设。日本经济进入高速增长后政府主持制定从1965年起的第三次国铁长期发展计划,在建设资金上政府的办法还只是使用财政性融资,即在一般预算以外有偿性地使用政府债务,再加上发行由政府支持的特别债,很少有财政一般预算的直接投资,于是国铁负债建设似乎成了常规。14

1970年政府通过《全国新干线铁路发展法》,希望配合那一时期的新全国国土综合开发计划,将高增长的成果迅速分配到全国每一个角落,国铁也进入更大规模依赖财政性融资和政府发债的建设期。这些需要还本付息而且利率当时也较高的政府债务,加上一般性银行贷款,很快就使国铁不堪重负。由于国铁财务状况问题越来越大,1968年起政府开始对其给予补贴,但采用的是“工程费补助金”、“财政再建债务利息补助金”、“特别利息补助金”等名义,其中能够直接用于铁路建设的一般预算资金还是很少15,主要思路仍是让国铁继续大幅增加债务,而且加剧“借新还旧”,只不过借和还的大都是政府债。

日本政府当年对国铁投资、债务、资产负债率、亏损和补贴等重要财务指标所反映出来的信息采取相对轻率态度,简单认为国铁所累积的亏损和债务相比于国家和地区所追求的经济发展目标,都不需要予以认真计较。田中角荣在《日本列岛改造论》中提出:“国铁的核算应另当别论,因为它具有伟大的使命,不应该用等同于私企的标准来看待它的赤字”。 国铁人士一直对政府的铁路投融资政策表示不满,也有对超越国家实际能力的铁路投资规模提出批评。有研究认为国铁除了在人员、运价和服务等方面存在的问题,建设工程费用膨胀,负债大幅增加,无疑也是导致其陷入长期巨额亏损、现金流断裂甚至资不抵债的一个主要原因,政府在其中有很大责任。16

有专家对比过其他主要西方国家对铁路亏损的态度,指出在欧洲当铁路出现赤字时,政府至迟在第二年或第三年度就会通过财政的一般会计预算予以填补,尽量不使铁路亏损出现大量累积,欧盟关于公共服务的补偿制度对此有明确规定。美国在1970年代以后更是把铁路的财务良性作为其运输政策的重要目标之一,国会每年都会讨论对公营客运公司Amtrak的补贴预算。而日本却对国铁的亏损采取一是任其逐年累积,二是对当年现金流缺口以新的借贷加以填补,其结果是造成累积的亏损和债务直线上升并失控,最后导致断崖式的财务崩溃。16

日本高速铁路投融资体制经历了如下变化:最早开通的东海道新干线(1959开工,1964通车)和山阳新干线(1967开工,1975通车)基本上是以国铁自筹绝大部分债务资金修建的;东北新干线(1971开工,1991部分通车)和上越新干线(1975开工,1982通车)的投资中日本政府的财政投入占到13%;国铁民营化后,1989-1996年期间调整为JR公司以租赁费方式支付约50%,中央政府约35%(包括JR公司支付的转让新干线资金),地方政府约15%;1997年日本政府调整国铁债务清偿计划以后,进一步调整为总投资的约95%由政府承担,其中中央政府约占三分之二(2017年前包括每年724亿日元转让新干线的资金),地方政府分占三分之一,各JR公司则只以线路租赁费或税负名义承担剩余的约5%。17

其间,日本政府在1960年代中期开始试行对国铁实行建设与运营分离的体制,1964年为国铁新线建设设立了铁道公团(该机构也是国铁民营化以后高铁线路的拥有主体),高速铁路中只有东海道、山阳、东北和上越4条最初国铁作为主体参与建设的新干线转让给了JR公司,其余则均实行铁路运营企业租赁线路的模式。从最早国铁以自筹和负债方式承担全部高铁建设投融资责任,到减少约一半责任,再到后来基本全部由政府承担全部高铁建设投融资责任,尽管目前政府出资中还包括JR公司支付收购新干线的资金,但日本高铁建设投融资体制已经发生了从政府在极高程度上滥用融资杠杆,到主要由政府直接出资而且在中央与地方政府之间划清责任的重大转变。

应该是汲取了改革之前铁路财务政策失败的教训,日本其后在铁路建设投融资方面变得相对谨慎。国铁民营化改革前后,日本的铁路建设投资已经从原来每年超过1万亿日元迅速下降到3000多亿日元,1988年更降至1270亿日元,投资额只有原来的十分之一。90年代铁路投资回升到每年约6000-7000亿日元,2000-2010年期间每年约5000-6000亿日元,2010年以后又降至每年约3000-5000亿日元18。高铁新干线的建设速度也明显放慢,国铁改革之前日本已建成运营2011.8公里新干线,而其目前的营业里程是2663.6公里,也就是说国铁改革后日本平均每年建成的高铁只有20多公里。日本政府似乎已没有财力实施大规模的铁路建设计划,至少是不愿意再为此背负更多债务,对铁路建设的态度已变为“有多少钱办多少事”。

民营化以后的JR公司在建设投资方面的态度普遍偏保守,其中JR东日本很具典型性。该公司采取了只在折旧费范围内进行设备投资的方针,和尽可能通过对既有线路进行改良以增加运输能力的方针,因此其设施设备投资基本上每年均被控制在2200-2300亿日元。JR东日本在民营化以后自己基本上没有进行过新线建设,也没有新线建设的计划。而且除了1991年收购那几条最初的高铁线路,JR公司也都只是租用由铁道公团负责建设的整备新干线,只交租赁费,避免因购买相应资产导致自身负债和运营成本不当提升。4但JR东海公司由于其所辖线路较少,且效益最好的东海道新干线为其带来较高利润,因此有意愿自行出资建设费用可能高达数万亿日元的东京-大阪间高速磁浮铁路,成为JR系统中另一极的个例。

六、结论与启示

1. 国铁债务失控的教训值得深刻汲取,债务处置是改革的重大任务之一。

日本国铁自上世纪60年代以来陷入低效率怪圈,亏损越来越大,补贴越来越多,恶性债务逐渐成为难以自拔的财务黑洞,也成为国家财政的沉重负担,到1980年代中期已经进入不仅铁路自己无法维持,国家也不堪重负因而被迫必须改革的境况。日本政府起初掉以轻心致使国铁债务失控的教训值得深刻汲取,这种惨痛经历应避免重演。

1987年实施的日本国铁改革在债务方面涉及到两部分内容,一是为铁路企业卸下巨额债务包袱并实现其商业化,二是已有债务分担消化的安排。国铁债务的恶性程度致使其不可能依靠国铁自身解决,因此必须有尽可能周全的债务分解与清偿方案,避免危机传播扩散。要把债务处置作为国铁改革的重大任务之一,认真筹划解决。

2. 认真设计债务分类清偿的体制机制,充分发挥责任主体的能动性。

日本国铁债务分为由JR公司承担、靠出售资产和财政兜底三种方式清偿。此三分偿债方案有利于分解债务责任主体、细化偿债计划和在一定程度上发挥各方面的偿债能动性,也有利于更好地发挥市场在偿债中的作用。不同部分债务清偿绩效差异体现出偿债机制设计至关重要并可以改进。在机制设计到位的前提下三个JR本州公司应该可激发更多一些债务承担能力;转让地产和股票等资产不确定性大,但也可以找寻更合理的途径和抓住更合适的时机;清算事业团和财政部门的主体责任本应发挥得更好。此外,出售国铁资产实现债务清偿与铁路公私合作模式推进的关系值得进行深入研究。

3. 财政负有解决国铁债务问题的兜底责任,处理过程代价高昂。

1987年国铁改革后约10年时间,日本政府对偿还债务态度消极,不安排必要的偿债预算,甚至挪用偿债资金,直到应由财政偿付的债务显著反弹,才被动下决心直接由财政接手安排预算资金。铁路是国家的重要基础设施,促进行业财务良性化是政府的重要责任之一,该投的资是回避不了的,所欠的恶性债务也脱不了干系。

日本国铁的民营化改革在很大程度上是其巨额债务促成的,这从某种角度看也许是一件好事,但国铁债务的处理是一个代价高昂的痛苦过程。一个重要基础行业竞争能力和财务自生能力丧失,导致其债务处理代价竟超过GDP的10%,而且在改革30年后仍旧留有一个还需要继续偿付数十年的尾巴,显然是必须避免重复的噩梦。

4.确立良性财务目标,避免铁路陷入债务-经营循环恶化怪圈。

国铁起初以借贷资金搞建设所累积的债务致使财务状况逐渐恶化,由于没有引起足够重视并及时纠正,致使这种财务恶化靠企业自身努力经营不可能改善,结果导致其在经营效率方面越来越懈怠,表现为不怕亏损甚至亏损越大越好,也不怕债多甚至债务越多越好,坐等政府出手救助。低效率与高债务不断互相激发,而财务状况恶化在其他条件的共同作用下会引发企业的经营绩效出现断崖式下跌,且一旦进入这种状况就很难挽回。日本国铁恰恰成为这种典型。因此,支持企业和行业保持良性财务是非常重要的铁路政策目标,以引导实现自我激励自我约束。

5. 改革并不简单是为国铁找钱和还账,不允许新增任何恶性债务。

日本国铁债务危机的处置虽然经历了反复,但总体上一直还是在处置原有债务,避免了改制后JR系统发生新的恶性债务。改革的目的不能仅仅是为国铁找更多的钱,而必须促进其彻底转变其建设和运营体制机制,包括合理划分中央和地方政府的责任,并使企业主体谨慎决策,这一点日本国铁改革经验值得学习。

铁路是国家重要的基础设施,铁路也具有明显的外部性,但铁路行业健康发展需要明确的行业政策,财务良性应该是核心政策目标之一,这体现出现代国家的治理水平。我国国铁系统的累积债务也隐藏着巨大风险,日本的教训是一面很好的镜子。日本国铁巨额债务处理所需要的时间大大超出人们预计,其难度也远远超过国铁本身的商业化和民营化,这需要改革设计与决策者认真反思。包括高铁项目的得失成败不能仅以工程建设的成功作为标准,而是要看其在长期的运营和偿债中能否保持持续性,包括有明确主体承担必要的亏损责任。


参考文献

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[11] 日本国土交通省.日本国有鉄道清算事業団の債務等の処理に関する法律に定める施策の実施の状況に関する報告につい(平成25年度)[R].日本国土交通省,2015(2).

[12]可部哲生.図説日本の財政[M].東京都:東洋経済新報社,平成26年度版.

[13]日本独立行政法人鉄道建設?運輸施設整備支援機構.平成26事业年度財務諸表[R/OL].2015.3.31:http://www.jrtt.go.jp/01Organization/Financial/pdf/h26_zaimushohyo.pdf.

[14]刘迪瑞.日本国有铁路改革研究[M].北京:人民出版社,2006.

[15]刘迪瑞.日本国有铁路经营恶化与国家交通政策的关系[M]//南开大学日本研究院.日本研究论集.天津:天津人民出版社,2006:186-197.

[16]刘瑞迪.日本国有铁路改革中存在的问题与经验教训[J].南昌大学学报(人文社科版),2010,41(1):97-101.

[17]王小红.日本高速铁路投融资模式研究[J].铁道经济研究,2007(2):38-43.

[18]朱艳艳,李秀敏.日本国铁改革的过程及其发展现状[J].外国问题研究,2006(4):18-23.



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